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構建社區治理現代化制度保障體系
2019年04月18日 10:26 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:高紅 趙雪瑤 字號

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  2019年政府工作報告指出,加強和創新社會治理,推動社會治理重心向基層下移,推廣促進社會和諧的“楓橋經驗”,構建城鄉社區治理新格局。城鄉社區作為社會治理基層單元,聯系居民最直接、服務居民最具體。面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,城鄉社區治理和服務功能需進一步升級和創新。治理作為一種新范式,是對傳統管理模式的超越與提升。社區治理相對于過去的社區管理,在理念、主體、機制及目標方面,形成超越于傳統社區管理的一種合作治理新范式,以提高基層社會公共事務治理的績效與政府自身在基層治理過程中的合法性。

  城市社區治理現代化有待提升

  當前,中國基層治理正處于從街居制向社區制的轉變過程中。我國社區治理已經進入攻堅期,一元化縱向行政控制的街居制體系逐漸走向解體,而多元主體合理分工良性互動合作的社區制尚未建立起來。

  社區治理現代化標示的是“一系列現代社區治理要素及其組合方式所連續發生的由低級到高級的突破性的變化或變革的過程”。它主要包括社區治理體系現代化和社區治理能力現代化兩個基本向度,二者是一個有機的統一體。社區治理體系體現的是社區治理的主體性與結構性要素,社區治理能力反映的是社區治理的功能性與能動性力量。

  2017年印發并實施的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》(以下簡稱《意見》),對社區治理體系與治理能力現代化的內涵規定性作出了權威解讀。在《意見》看來,社區治理的結構要素主要包括基層黨組織、基層政府、基層群眾性自治組織及社會力量,而社區治理體系現代化則意味著這些結構要素之間形成“有機、協調、動態和整體的制度運行系統”。

  《意見》提出社區治理必須具備六個方面的能力,即居民參與能力、服務供給能力、文化引領能力、依法辦事能力、矛盾預防化解能力、信息化應用能力。社區治理現代化的提出為我國社區治理提供了目標導向與基本路徑。為更好了解我國社區治理現代化的現狀,2017年9月我們在青島市進行了調研,調研采取了多階段分層抽樣,主要采取了結構性問卷訪談方式。

  從社區治理體系來看,多元主體共同治理的格局尚未完全形成,特別是社會力量的作用發揮不足。具體到調研數據,五成以上居民對基層黨組織在社區事務中的作用表示肯定與認同;七成以上的居民對居委會的工作表示非常滿意或基本滿意,但居委會在保障外來人口民主選舉、組織居民開展民主協商方面的能力還有待進一步提升;居民對社會組織的作用認同度高,近八成的人認為社會組織進入社區具有較大的重要性,但社會組織的協同治理作用還有待進一步加強。

  從社區治理能力層面看,居民對社區服務能力、社區矛盾化解能力的滿意度較高,但社區居民參與能力及社區文化引領能力明顯偏低。六成以上的居民對社區基礎設施配備、社區公共服務、便捷化服務以及醫療衛生服務表示滿意,但存在一定的不平衡性;社區矛盾預防化解能力不斷提升,五成以上的居民對社區矛盾調解表示滿意,但居民在停車、養狗等小區公共秩序維護及物業服務方面的滿意度不高;六成以上的居民通過傳統渠道獲取信息,社區信息化應用能力有待進一步提升;七成多居民認為所在社區特色不明顯或毫無特色,社區文化引領能力不足;近五成的居民參加社區活動的態度比較積極,但居民在社區公共活動中的參與率普遍比較低,其中社區公益捐贈活動的參與率最高,但不到五成,其次是文體活動與志愿服務活動,公共事務協商討論參與率最低。推進社區治理現代化是一個系統性工程,必須有完善的制度與政策措施作保障。

  破解城市基層治理現代化困境

  破解我國城市基層治理的這種復雜困境,除需要政府通過頂層制度設計厘清基層政府與居委會之間的邊界、構建新型政社關系外,更需要構建基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系,實現城鄉社區治理體系和治理能力現代化。

  第一,健全基層黨建制度,充分發揮基層黨組織的領導核心作用。基層黨組織在社區治理中具有不可或缺和不可替代的領導核心與聯系紐帶的作用,基層黨組織建設是加強和完善社區治理的強有力組織保證。為此,社區黨組織要順應政府社會管理重心下移的新形勢新要求,充分發揮社區黨組織在基層治理中的政治核心作用。

  第二,完善社區減負增效制度,進一步理順街道與居委會的職能邊界。當前困擾我國城市基層治理的一個難題就是社區行政化色彩過強,其主要原因在于政府下移的行政事務擠占了居委會自治的空間,致使居委會出現角色錯位。因此,厘清基層政府、街道與居委會的職責邊界就顯得特別迫切。2019年初,中共中央發出通知,明確提出將2019年作為“基層減負年”。為此要進一步加強基層管理體制改革,促進街道、社區回歸各自本位。

  第三,完善社區協商民主制度,使居委會回歸居民自治組織的角色。社區居委會在城市治理體系中處于最末端、最敏感的地位,也是與群眾最貼近、最重要、最直接的訴求渠道。民主協商是社區自治管理的重要形式。完善社區協商民主制度,一是要增強社區居民參與意識,爭取更多居民參與到社區公共事務的協商討論中來;二是積極探索社區協商民主的技術與手段,提升社區協商的質量與水平;三是促進協商民主制度化。

  第四,推進與完善政府購買社區公共服務制度,培育與發展社區社會組織。社區治理現代化的實現,亟須在權力邏輯、市場邏輯與社會邏輯中取得平衡。社區作為社會力量的重要構造,只有不斷強化社區“需求為本”的邏輯,才能使社區在政府、市場與社會中形成平衡,形成政府、市場與社會組織良性互動的合作治理結構。為此,政府應大力推進項目制運作的政府購買社區服務,并且通過政府購買服務為社會組織賦權增能、促進社會組織的培育發展。

  第五,加強社區營造建設,提升社區社會資本。必須培育并動員居民積極參與到社區活動中來,基于共同的價值觀念與共同利益參與社區治理,通過居民對公共生活的介入、協商、互動,在塑造積極公民身份的同時,建構一個充滿活力的生活共同體。社區營造的核心主旨是激發社區自身的內生力量,提升社區的集體社會資本。可以說,社區營造在中國已被很多有識之士所認可,其實際效果也逐漸顯現,但其發展還有很大的空間。社區營造的大規模開展,亟待國家從頂層設計上為其提供政策與資金支持。

  經過30多年的社區建設實踐與探索,我國的社區治理取得了較大的成效,基本上構建起了較為完善的社區治理體系,社區治理能力有了較大提升,但是距離社區治理現代化的目標還有一段距離。為此,亟待各級政府完善基層治理制度,理順基層政府與街道、居委會的職責權限,賦能社會組織與居民積極參與到社區治理中來,為社區治理現代化的實現提供全面的支持體系。

 

  (本文系國家社科基金課題“中國城市社區合作共治的公共性困境與社區營造研究”(15BSH108)階段性成果并獲泰山學者工程專項經費資助)

  (作者單位:青島大學政治與公共管理學院)

作者簡介

姓名:高紅 趙雪瑤 工作單位:青島大學政治與公共管理學院

課題:

本文系國家社科基金課題“中國城市社區合作共治的公共性困境與社區營造研究”(15BSH108)階段性成果并獲泰山學者工程專項經費資助

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:齊澤垚)
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