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【文萃】王永明:當代中國邊疆治理的社會環境分析——行政生態學視角
2019年04月16日 08:52 來源:《前沿》2019年第1期 作者:王永明 字號
關鍵詞:邊疆治理;生態環境;政治制度;

內容摘要:從行政生態學視角構建當代中國邊疆治理的分析框架,可以為認識當代中國邊疆治理問題提供一種新的視角。一、邊疆治理的生態分析框架邊疆治理是指以政府為核心的多元主體為實現邊疆地區的安全、穩定和發展,依法對邊疆區域內的國家事務和社會事務進行管理和處置的活動及其過程。二、當代中國邊疆治理與社會生態環境的行政生態學解讀任何治理行為都存在于一定的生態環境中,并從生態環境中獲取其生存與發展所必需的生活資源和活動空間。三、改善當代中國邊疆治理社會生態環境的對策和建議行政生態學分析框架指出,要實現邊疆治理能力現代化,須充分考慮和不斷改善邊疆治理所面臨的社會生態環境因素,保持邊疆治理體系(政府系統)與社會生態環境之間的相對平衡。

關鍵詞:邊疆治理;生態環境;政治制度;

作者簡介:

  21世紀以來,政治學、民族學、歷史學、社會學、地理學和公共管理學等各學科學者對邊疆治理進行了大量的多學科研究,并形成了多學科性的邊疆治理研究格局。從行政生態學視角構建當代中國邊疆治理的分析框架,可以為認識當代中國邊疆治理問題提供一種新的視角。

  一、邊疆治理的生態分析框架

  邊疆治理是指以政府為核心的多元主體為實現邊疆地區的安全、穩定和發展,依法對邊疆區域內的國家事務和社會事務進行管理和處置的活動及其過程。我們這里講的邊疆主要指陸地邊疆。邊疆治理需要與邊疆地區的社會環境相適應才能實現其治理目標和治理績效,否則會造成邊疆治理失靈。

  邊疆治理的行政生態學分析框架就是要關注邊疆地區的社會環境,從行政生態學視角分析邊疆治理面臨的社會環境,并對其進行改善。生態分析是政治學學科、公共管理學科領域中非常重要的分析視角,其主要理論來源是行為主義政治學以及行政學家佛雷德·里格斯創立的行政生態學。

  生態分析框架從行為主義政治學那里汲取了豐富的養料。在行為主義政治學眾多流派中,1969年當選美國政治學會會長的戴維·伊斯頓提出的政治系統論比較關注政治系統與生態環境之間的關系,他認為政治系統只是社會眾多系統的一個組成部分,在某個社會中,政治系統之外的許多系統造成了種種影響,從而創立了政治系統自身必須在其中運行的條件。公共行政學發展到20世紀60年代,出現了從生態學的視角研究政府行政行為與其所處環境之間關系的新趨向。美國行政學家里格斯運用生態學的觀點研究政府行政行為與行政環境之間的互動關系。

  借鑒戴維·伊斯頓的政治系統論和里格斯的行政生態學理論,結合我國邊疆地區的實際狀況,我們將邊疆治理的社會環境因素概括為政治制度因素、經濟因素、社會組織因素、溝通網絡因素、民族宗教因素和國際環境因素等六個要素。

  二、當代中國邊疆治理與社會生態環境的行政生態學解讀

  任何治理行為都存在于一定的生態環境中,并從生態環境中獲取其生存與發展所必需的生活資源和活動空間。邊疆治理也不例外,只有正確、客觀地認識和分析其所面臨的社會環境,才能有效完善當代中國邊疆治理體系,提升治理能力。

  (一)政治制度因素與邊疆治理

  當代中國邊疆治理的政治制度主要是中國共產黨領導邊疆各族人民在中國大陸的邊疆地區建立并長期實行的政治制度。我們著重分析對邊疆治理產生重要影響的民族區域自治制度、興邊富民工程和“一帶一路”倡議。

  民族區域自治制度是我國一項基本政治制度。民族區域自治制度是開展邊疆治理重要的制度依據,邊疆治理行為必然受到民族區域自治制度的影響和制約。興邊富民工程突出“邊”的特色,著眼邊境地區特殊情況和重點難點問題,從改善邊民生產生活條件、吸引和留住各類人才以及財政、金融、土地、邊境貿易、社會保障、生態補償等方面,提出了一系列支持邊境地區發展的特殊政策措施。

  “一帶一路”倡議是我國在新的歷史時期提出的重大戰略決策,“一帶一路”的實施為解決邊疆地區的經濟發展、民族宗教以及國家安全等迫切需要解決的棘手問題提供了難得的歷史機遇;但挑戰也同時存在,主要表現為邊疆問題明晰化、邊疆問題多樣化、邊疆問題復雜化和邊疆問題常態化。除此之外,西部大開發政策、對口支援等政策都會不同程度對邊疆治理產生影響。

  (二)經濟因素與邊疆治理

  邊疆地區經濟社會運行和經濟發展情況既是邊疆有效治理的結果,又是邊疆治理的深層環境和起決定性作用的影響因素:一方面,經濟良性發展為邊疆治理提供必要的物質基礎;另一方面,邊疆治理政策和治理體系要適應邊疆地區經濟發展狀況。

  我們選取地區生產總值、財政收入(一般公共預算收入)、市場化指數三個指標來分析我國邊疆治理面臨的經濟形勢。邊疆地區的經濟生態呈現出發展與差距并存的特征。近十年來,我國邊疆地區經濟發展迅速,市場化程度有所提升。

  (三)社會組織因素與邊疆治理

  邊疆的社會組織孕育于邊疆地區相對特殊的經濟、社會和文化環境中,邊疆社會的發育以及特殊的社會環境不僅為社會組織的發展提供了土壤,而且為其參與邊疆治理提供了廣闊空間。

  社會組織在邊疆地區社會治理中的作用和影響主要有:一是社會組織積極參與邊疆地區社會問題的治理。二是社會組織為邊疆地區帶來豐富的資金,為邊疆地區輸入了先進的理念和技術。三是社會組織的發育推動了邊疆治理結構體系的變革。當代中國的邊疆治理,應在充分吸收這些思想,打破中央政府與邊疆地方政府之間、政府與民間組織之間、公共組織與私營組織之間、組織機制與個人之間的界限,構建一個多中心、開放式的治理結構。

  (四)溝通網絡因素與邊疆治理

  里格斯認為,一個社會的溝通網絡暢通與否會對公共行政的運行產生直接的影響。一個完善的溝通網絡能夠有效促使政府與社會實現良性互動,進而有益于多中心社會治理結構的實現。我們可從邊疆的多元文化和國家認同兩個維度來解讀當代中國邊疆治理的溝通網絡因素。

  制定科學合理的邊疆治理政策,必須從邊疆民族文化特征出發,遵循邊疆多元民族文化的價值;在促進邊疆社會及經濟發展時,須尊重邊疆民族文化、關注邊疆民族的民族情感、處理好邊疆民族文化與國家主導文化、民族認同與國家認

  同、社會發展與經濟發展等問題。

  (五)民族宗教因素與邊疆治理

  民族宗教因素是我國邊疆治理不得不面對的生態因素。特定的宗教信仰是一個與特定社會的運行與治理密切相關的價值支撐體系,宗教信仰在邊疆社會生活和社會治理中發揮著真實而重大的影響力。從社會治理角度來看,宗教問題既是邊疆治理中必須面對的核心問題,同時又可充當潤滑劑和添加劑,對促進邊疆實現善治起到積極作用。

  (六)國際環境因素與邊疆治理

  從地理位置來看,我國陸地與14個國家接壤,陸地邊境線長2.2萬公里,由于我國邊疆地區特殊的地理位置,再加上隨著邊疆民族地區對外開放進程的加快,如國家“一帶一路”倡議的實施,給我國邊疆地區經濟社會發展帶來機遇的同時,必然也會給邊疆治理帶來一定的挑戰。除此之外,西方敵對勢力、宗教極端勢力、民族分裂勢力和國際恐怖勢力滲透是困擾我國邊疆治理的重要因素。

  三、改善當代中國邊疆治理社會生態環境的對策和建議

  行政生態學分析框架指出,要實現邊疆治理能力現代化,須充分考慮和不斷改善邊疆治理所面臨的社會生態環境因素,保持邊疆治理體系(政府系統)與社會生態環境之間的相對平衡。

  (一)優化邊疆治理的政治制度體系

  我國邊疆治理的政策體系中,既有國家的基本政治制度——民族區域自治制度,又有國家為了確保基本政治制度在邊疆地區有效實施而在公共政策層面針對邊疆地區做出的政策傾斜和政策支持。須優化不同制度(公共政策)之間的關系,避免政策之間互相打架、各自為政和制度空白,避免碎片化治理,實現整體性治理。

  (二)促進邊疆地區經濟發展

  從國家層面來說,應構建國家層面的邊疆經濟治理戰略,運用國家權威在政策傾斜、資源配置、邊疆開發與建設、對口支援方面等給予重點支持和關注,支持邊疆地區的經濟快速發展。從邊疆地區來說,關鍵在于邊疆地區各級政府要借助深入實施西部大開發、“一帶一路”建設、興邊富民行動工程之機,創新邊疆地區的體制機制,縮小與東部沿海地區在經濟發展方面的差距。

  (三)培育邊疆地區社會組織

  積極培育社會組織,為社會組織參與邊疆治理提供制度保障,對于完善邊疆治理體系和提升治理能力具有重要意義。一方面,邊疆地區政府應為社會組織的發展營造良好的外部環境;另一方面,通過制度設計將社會組織納入公共服務的主體范疇,為社會組織參與邊疆公共服務治理創造條件。

  (四)加強國家認同建設

  邊疆地區的認同關系非常復雜,對該問題的治理成效直接會影響到邊疆治理的整體績效。需要加強認同整合,強化國家認同建設。強化國家認同需要從祖國認同、中國民族認同、中華文化認同、中國特色社會主義制度認同、中國特色社會主義道路認同、中國特色社會主義理論認同、中國共產黨認同等方面入手進行倡導和教育。

  (五)重視國際環境

  基于我國邊疆地區特殊的國際環境,在探索符合本國國情的邊疆治理之道時,既要堅持獨立自主處理本國邊疆事務和本民族事務的根本原則,同時也不能忽略邊疆問題、民族問題國際化趨勢的現實。因此,在制定和實施邊疆治理的政策措施時,需考慮國際輿論和國際關注,要預先評估國際社會的反應,在可能的情況下獲得國際社會的理解和支持,盡可能地降低國際因素對我國邊疆治理的負面影響。

 

  (作者單位:內蒙古師范大學公共管理學院。《前沿》2019年第1期,中國社會科學網 韓卓吾/摘)

作者簡介

姓名:王永明 工作單位:內蒙古師范大學公共管理學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張彥)
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