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PPP模式與環保產業發展
2019年04月17日 16:48 來源:前線網--《前線》雜志2019年第4期 作者:劉闖 字號
關鍵詞:PPP模式;環保產業;高質量發展;營商環境

內容摘要:我國環保產業發展很快,投資額增長迅速。隨著我國經濟步入新常態,國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下,PPP模式成為解決環保產業發展困境的有效途徑。PPP模式在環保產業的應用有著廣闊的空間和市場前景。根據對環保產業、PPP模式的理論和實踐分析,提出我國發展環保產業PPP模式應用的可行性、必要性及其意義,推動PPP模式在首都環保產業健康發展中發揮重要作用。

關鍵詞:PPP模式;環保產業;高質量發展;營商環境

作者簡介:

  [摘要]我國環保產業發展很快,投資額增長迅速。隨著我國經濟步入新常態,國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下,PPP模式成為解決環保產業發展困境的有效途徑。PPP模式在環保產業的應用有著廣闊的空間和市場前景。根據對環保產業、PPP模式的理論和實踐分析,提出我國發展環保產業PPP模式應用的可行性、必要性及其意義,推動PPP模式在首都環保產業健康發展中發揮重要作用。

  [關鍵詞]PPP模式;環保產業;高質量發展;營商環境

  [中圖分類號]X324 [文獻標識碼]A[文章編號]0529-1445(2019)04-0076-03

  隨著我國經濟的持續快速發展,日益嚴峻的環境問題催生了環保產業的勃興。近十年來,我國節能環保產業一直保持10%以上的增長率。“十三五”期間,環保產業總投資有望超過17萬億元,國家對環境保護的重視程度也越來越高。我國經濟步入新常態,國家財政收入放緩、財政支出壓力巨大。在此背景下,PPP(Public-Private Partnership,政府和社會資本合作)模式成為解決環保產業發展困境的有效途徑,受到政府和社會資本的青睞。PPP模式在環保產業的應用有著廣闊的空間和前景,但仍存在很多的問題,環境治理投入量大、時間長、回報率低,暴露出環保PPP項目落地難,很多項目運行不理想,甚至出現了失敗的案例,給社會帶來了巨大的損失。根據國務院《關于政府購買服務的指導意見》,污水處理、垃圾無害處理、環境綜合治理等環保產業是重點發展方向。2017年7月1日,財政部、住建部、農業部、環保部印發《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(以下簡稱《通知》)。這標志著在污水和垃圾處理領域全面實施PPP模式。面對“來勢洶涌”的PPP模式,有必要對其在環保產業中的應用情況進行分析,對應用中出現的問題進行研究,提出解決問題的對策,應對促進環保產業結構升級,更好推動首都經濟發展。

  PPP模式在環保產業應用的可行性

  政策帶來新商機。國民經濟的快速發展,同時帶來了巨大的環境壓力。隨著生活水平的逐步提高,人民對于環境質量改善方面的要求越來越高,如何通過更好的方式推動綠色經濟的發展就成為各地政府必須要解決的首要問題之一。黨的十八大提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。有關部委連續發布了一系列行政法規、政府規章和規范性文件,掀起了新一輪PPP項目發展浪潮。據財政部PPP中心統計:截至2016年12月末,入庫項目11260個,投資額13.5萬億元。

  環保PPP模式經驗豐富。20世紀80年代中期,PPP模式正式引入中國。30多年來,PPP在中國先后歷了探索、試點、推廣三個階段,中央及地方政府在PPP規范化、專業化及本土化方面積極探索,為PPP的規范化發展奠定了初步的理論和實踐基礎。可以說,中國已經形成了自己獨特的PPP治理模式和經驗。以北京市豐臺區建筑垃圾處理項目為例,據統計北京市的砂石骨料年需求量約1億噸,市場缺口40%,而另一方面,建筑垃圾卻成為很多地區的困擾因素。在這種背景下,豐臺區建筑垃圾項目應用PPP模式引入社會資本,把建筑垃圾轉化為骨料,進行市場化運營,變廢為寶,滿足市場需求。目前,我國將PPP模式應用到環保產業項目中,取得不錯的成效,也獲得很多成功經驗。這進一步說明在環保產業中采用PPP模式,會成為未來的主流項目實施方式。

  PPP模式在環保產業應用的必要性

  環保產業尚處于發展初期。環保產業是近年來逐漸興起的一個新興行業,與傳統經濟產業有一定區別。環保產業與國民經濟的39個大行業有很多聯系,與很多縱向門類建立了不可分割的關系。同時,它還是一種十分典型的橫向體系,具有非常明確的政策驅動性、經濟周期性、資金密集性、社會公益性和技術導向性等特性。環保產業屬于技術密集性產業,在技術層面有相對成熟的專業標準。當前,我國環保產業尚處于技術力量不足、服務公眾水平不高、亟須技術創新的發展階段。通過PPP模式逐步引入更多社會資本,可以彌補社會資本所擁有的專業技術以及管理經驗的不足,有效促進環保產業的跨越式發展。

  解決資金和效率問題。國際經驗顯示,當治理環境污染的投資占GDP 的比例達 1%—1.5%時,可控制環境惡化的趨勢;當該比例達到 2%—3%時,環境質量可有所改善。20世紀 70年代,西方發達國家環境保護投資占GDP的比例已達到2%。當前,我國環保投資額占GDP的比例只達到1.5%—2%,這遠遠不能滿足我國經濟社會發展所面臨的嚴峻環境生態問題。《全國城市生態保護與建設規劃》(2015年—2020年)提出,到2020 年,我國環保投資占GDP 的比例不低于3.5%。現階段,污染治理重建設、輕管理,設施運行達標率較低,資金使用效率低下的現象依然存在。以污染處置設施的實際運轉情況為例,有1/3的項目已經開始運轉,確實取得了很好的效果;有1/3項目處于半運轉狀態,而另外1/3則基本上被閑置不用,這必然造成環保投資的極大浪費,不能有效發揮其在污染治理中的作用。

  市場化競爭程度不高。從市場主體的分布看,大型國有企業在資金、技術、服務網絡等方面占據著絕對優勢,是我國節能環保產業的主體。但客觀上也擠壓了中小企業的市場生存空間。由于環保投資利益協調機制不完善,社會資本進入該領域的動力明顯不足。市場不規范,地方保護,以及低價低質等惡性競爭現象屢禁不止,這導致部分社會資本對環保產業缺乏投資信心。

  革新能力不足,國際競爭能力不強。當前,以企業為主體的環保技術創新體系不完善,產學研結合不緊密,技術開發投入嚴重不足。環保企業小而散,缺乏核心技術,缺乏有競爭力的跨國公司,國際競爭能力不強。以建筑垃圾處理為例,國內企業基本停留在將建筑垃圾變為骨料、混凝土的常規處理階段,對于美國的微波技術、德國的干餾垃圾燃燒處理工藝,尚未達到國際水平。

  PPP模式對首都環保產業的啟示

  提供社會化的資金解決方案。在傳統模式上,政府是公共物品和服務的提供者。PPP模式則通過吸引社會資本參與公共物品和服務,使政府獲得更多資金和技術支持。社會資本可以運用多種融資方式,為環保設施籌集資金,從而解決環保產業資金短缺的問題。社會資本與政府可發揮各自優勢,彌補對方不足。在對環保產業項目進行識別并進行可行性研究過程中,需要各個方面的共同參與。這可以對項目實施的可行性,在技術和經濟方面進行充分論證,進一步縮短工作周期,取得可預期的實施效果。在項目進入投融資階段以及后期建設、運營過程中的共同參與,可以有效降低融資難度,提高項目成功概率;可以提高項目在設計和施工方面的創新動力,推動管理革新,進一步提高項目的實施效率,也有利于繼續降低成本。仍以前述豐臺區建筑垃圾項目為例,如果按照傳統模式,一期工程預算總投資的7.5億元由政府全部出資,而收益為零。通過PPP模式引入社會資本,委托項目運營30年,采用“生產者付費”+“自行獲取資源化再生產品收入”模式,節省了政府投入,充分發揮了財政資金的杠桿作用。

  促進社會良性競爭。公私合作模式超越了以往政府對公共事業領域的壟斷經營。當市場主體參與環保產業建設與產品服務提供過程,社會資本就獲得了實質意義上的選擇機會,有利于推進社會良性競爭,優化項目實施中的各類風險負擔。

  促進環保產業跨越式發展。環保產業普遍技術門檻較高,面對我國環保產業技術力量不足、服務水平不高等困境,PPP模式可引進社會資本的專業技術和先進管理經驗,進而提高其服務質量和效率。投資主體的多元化,將促使政府從過去公共服務的提供者變成監管者的角色,更有利于減輕政府負擔、發揮政府作用。PPP模式不僅能有效解決環保產業資金投入不足問題,還可以保證產品質量,促進環保產業公共產品和服務的有效供給。需要說明的是,環保PPP項目大都耗資巨大,周期長,其間可能產生許多不確定因素和很多過程中的困難。政府應從投融資、政府付費、收益補貼、保證擔保等方面建立多元化的激勵機制,協助解決PPP模式在環保產業應用中出現的問題,吸引更多社會資本參與到PPP模式中來,確保社會資本更好地履行環保PPP項目合同,滿足其預期收益,使社會資本在實現自身盈利的同時提供優質的社會公共服務。

  優化營商環境。“我們正走向一個‘公共產品’和‘外部效應’無所不在的世界,國家的作用將越來越突出。因此,國家需要全面重新考慮用什么樣的組織機制來實現需求與收益的有效和公平”。促進環保產業發展,是首都高質量發展的必然選擇。今后,北京應以環保產業為突破口,研究探索和完善PPP模式的相關工作機制。PPP模式不應將其作為單一的融資工具,而應從全面深化改革的高度,充分認識PPP模式對于推動國家治理能力現代化、深化供給側結構性改革、激發經濟發展動能的重要意義,并將其作為本地區穩增長、調結構、惠民生的重要抓手。

  [參考文獻]

  [1] 韓美貴,蔡向陽,張悅,陳純.風險規避視角下PPP項目中的政府作為研究—基于委托代理理論 [J].建筑經濟,2016(9).

  [2] 管海龍,章恒全.基于委托代理理論的PPP模式效益及參與人行為分析[J].武漢理工大學學報(信息與管理工程版),2017(4).

  [3] 吳海燕.基于委托代理博弈的水利工程PPP項目逆向選擇與道德風險分析[J].水利經濟,2016(4).

  (作者單位:吉林大學行政學院)

作者簡介

姓名:劉闖 工作單位:吉林大學行政學院

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:張天昱)
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